把“充分協(xié)商”的理念，貫穿于議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對(duì)話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中，使協(xié)商實(shí)效的三個(gè)維度在每一個(gè)環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。
提案協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主七大協(xié)商渠道之一的政協(xié)協(xié)商的重要方式，其發(fā)展歷史長、議題范圍寬、委員參與廣泛，在發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用中不可或缺。黨的十八大以來，政協(xié)提案協(xié)商以習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)工作的重要思想為指導(dǎo)，各項(xiàng)工作都取得了重要進(jìn)展，產(chǎn)生了一大批具有切實(shí)效果和良好影響的協(xié)商成果。俞正聲主席在全國政協(xié)十二屆五次會(huì)議上要求，要認(rèn)真總結(jié)十八大以來人民政協(xié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，“深化規(guī)律性認(rèn)識(shí)，推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。”本文即是在提案工作所取得的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞提案協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新完善談一點(diǎn)意見和建議。
協(xié)商實(shí)效性與充分協(xié)商
早在2012年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》，就提出了提案辦理實(shí)效性的要求。十八大以來，協(xié)商實(shí)效性在更高層次上得到強(qiáng)調(diào)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的部署、習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》都十分重視和強(qiáng)調(diào)協(xié)商實(shí)效性問題。
從學(xué)術(shù)層面看，協(xié)商實(shí)效性既是協(xié)商民主體制機(jī)制效能的重要衡量指標(biāo)，也是協(xié)商民主不斷追求的境界，須從質(zhì)的界定和量的指標(biāo)等方面不斷深入研究。
協(xié)商實(shí)效性內(nèi)在地含有三個(gè)維度，即“形成共識(shí)”、“引起關(guān)注”和“形成議題”。其具體含義是，“形成共識(shí)”，即在一項(xiàng)協(xié)商活動(dòng)中，協(xié)商者提出的意見建議經(jīng)過協(xié)商，當(dāng)下即形成共識(shí)，得到?jīng)Q策或行政部門的采納、進(jìn)入決策，并在政府工作中得到實(shí)現(xiàn)，所反映的問題得到解決。“引起關(guān)注”，就是在一個(gè)協(xié)商過程中，協(xié)商者提出的意見建議，由于種種現(xiàn)實(shí)原因和限制條件并沒有立即得到采納，但被認(rèn)為這確是一個(gè)十分重要的、必須解決的問題，得到?jīng)Q策者和社會(huì)輿論的相當(dāng)重視和積極回應(yīng)。引起關(guān)注的另一種情形是，意見和建議沒有得到贊同，但其提出的問題卻引起了決策者的高度關(guān)注和警惕，從而采取措施加以防范，避免了問題的出現(xiàn)。“形成議題”，是指協(xié)商者提出的問題，開始的時(shí)候雖在當(dāng)下人們心目中并非顯得突出和急迫，沒有引起關(guān)注，但由于問題的提出，引起了一定范圍內(nèi)的討論和思考；隨著時(shí)間的推移，這一討論思考成為輿論的一個(gè)熱點(diǎn)議題，吸引了許多人的注意。就問題通過協(xié)商民主的渠道提出，并形成協(xié)商議題而言，這同樣是協(xié)商民主實(shí)效性的體現(xiàn)。
協(xié)商實(shí)效性三個(gè)維度的概念，來自于對(duì)協(xié)商活動(dòng)的結(jié)構(gòu)、過程及其各個(gè)環(huán)節(jié)的抽象分析。概括地說，協(xié)商實(shí)效性是通過這一結(jié)構(gòu)的全過程和所有環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的，由此，協(xié)商的機(jī)制和程序越是充分反映和堅(jiān)實(shí)支撐了這一結(jié)構(gòu)，越是提供了充分協(xié)商的制度基礎(chǔ)，協(xié)商實(shí)效性就越是突出、越是優(yōu)化。這就必然得出“充分協(xié)商、充分實(shí)效”這一理念。所謂“充分協(xié)商”，含有橫向到邊、縱向到底的意思。也就是說，要使機(jī)制、程序的設(shè)計(jì)，有利于協(xié)商對(duì)話貫穿于從議題設(shè)置到進(jìn)入決策的整個(gè)過程、所有環(huán)節(jié)，有利于協(xié)商對(duì)話在每一個(gè)環(huán)節(jié)都能得到深入詳盡的展開。前者是橫，后者是縱。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”的要求，其具體舉措之一就是“增加協(xié)商密度”。增加協(xié)商密度不僅僅指增加協(xié)商活動(dòng)如各種形式的協(xié)商座談會(huì)的次數(shù)，更指每一次協(xié)商活動(dòng)的充分協(xié)商，即圍繞協(xié)商議題增加對(duì)話的密度、討論的深度，把“充分協(xié)商”的理念體現(xiàn)于每一次協(xié)商活動(dòng)之中。
機(jī)制創(chuàng)新的思考路徑
以“協(xié)商實(shí)效性”概念及其推出的“充分協(xié)商、充分實(shí)效”理念來觀照現(xiàn)行的政協(xié)提案工作機(jī)制、程序，及其觀念，可以從一特定角度揭示其主要的不足之處和機(jī)制創(chuàng)新之所在，不足之處即機(jī)制創(chuàng)新的著力點(diǎn)。這一思考路徑的內(nèi)容可以歸納為以下三個(gè)方面。
第一，拓寬對(duì)“協(xié)商實(shí)效性”的理解。把“是否得到采納”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，拓寬為“是否引起關(guān)注”、“是否形成議題”；把“提高提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量”的觀念，拓展和具體化為“充分協(xié)商”的觀念。以此作為提案工作創(chuàng)新的主導(dǎo)理念，具體研究提案工作機(jī)制程序在增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性方面的不足之處和創(chuàng)新的切入點(diǎn)。
第二，從已有的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。提案工作機(jī)制創(chuàng)新，不是憑空造作、另搞一套，而是在現(xiàn)有提案工作所取得的進(jìn)展和成果的基礎(chǔ)上，以更為寬闊的視域和理念深入思考分析，把“充分協(xié)商”的理念，貫穿于議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對(duì)話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等所有環(huán)節(jié)的分析之中，發(fā)現(xiàn)在協(xié)商實(shí)效性方面的薄弱環(huán)節(jié)，加以充實(shí)和創(chuàng)新，使協(xié)商實(shí)效的三個(gè)維度在每一個(gè)環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)，而不僅僅是“得到采納”這一終端環(huán)節(jié)。
第三，注意微觀層面的創(chuàng)新。要深入到制度的具體運(yùn)作和微觀程序?qū)用妫?xì)心分析制度運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，觀察這些環(huán)節(jié)本身在實(shí)現(xiàn)總體實(shí)效性方面的作用。這些微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)，正是制度和機(jī)制創(chuàng)新易于入手、易于見效的地方，應(yīng)是研究的重要著眼點(diǎn)。要重視“看似不起眼”的程序的改進(jìn)和創(chuàng)新，重視其對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的四兩撥千斤的意義和作用。比如，2016年以來的全國政協(xié)會(huì)議，在小組討論會(huì)程序里增加了一個(gè)由小組提出議題、圍繞這一議題進(jìn)行討論的安排。這一以前所沒有的看似細(xì)小的程序上的改進(jìn)，使小組討論會(huì)的議題更明確，討論更充分，對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性，具有很大的空間。
提案協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新的基本思路
基于上述思考路徑，提案協(xié)商機(jī)制和程序創(chuàng)新的基本思路是：議題要集中，提案要分類，對(duì)話密度要增加，協(xié)商共識(shí)要公開。
“議題要集中”指的是，在高度尊重提案人的民主權(quán)利的前提下，在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)（例如在政協(xié)全體會(huì)議期間），提案人集中圍繞某幾個(gè)重點(diǎn)議題進(jìn)行研究并提出意見和建議。這些重點(diǎn)議題可以由提案組織者提出初步待選議題，經(jīng)提案人廣泛協(xié)商后確定。這是針對(duì)目前提案數(shù)量大而重點(diǎn)淹沒所提出的舉措，通過議題的集中引導(dǎo)提案人圍繞重點(diǎn)履行職能，以克服目前提案議題的“散和泛”所導(dǎo)致的提案數(shù)量大而重點(diǎn)不突出的狀態(tài)。其機(jī)制上的具體切入點(diǎn)在于倡導(dǎo)以政協(xié)界別為單位的集體提案，在程序上給予集體提案在協(xié)商中的優(yōu)先地位。
“提案要分類”指的是，把眾多提案按其采用何種協(xié)商辦法而分為數(shù)類，如“重點(diǎn)協(xié)商”、“重點(diǎn)調(diào)研”、“要求書面答復(fù)”等，通過分類明確重點(diǎn)，圍繞重點(diǎn)加強(qiáng)協(xié)商，彰顯協(xié)商的實(shí)效性。這一分類項(xiàng)目在現(xiàn)行的提案紙首頁即應(yīng)有這樣的設(shè)計(jì)。以此一初步分類為基礎(chǔ)，進(jìn)而在不同層面進(jìn)行協(xié)商，例如在提案人之間、在政府部門和提案人之間等進(jìn)行協(xié)商，經(jīng)過協(xié)商最后確定提案的類別，特別是需要重點(diǎn)協(xié)商的提案。然后根據(jù)不同的類別，確定不同的協(xié)商方式和辦法。如“重點(diǎn)協(xié)商”的提案，通過“重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)”等方式進(jìn)行協(xié)商，“重點(diǎn)調(diào)研”的提案，通過相關(guān)方的聯(lián)合調(diào)研，對(duì)原提案進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)、補(bǔ)充等，形成新的提案，再在新的提案的基礎(chǔ)上以“重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)”等方式進(jìn)行協(xié)商。“要求書面答復(fù)”即是由提案辦理部門對(duì)提案人的意見和建議以書面方式答復(fù)。
“提案分類”的做法在實(shí)際工作中都有體現(xiàn)，問題只是在于進(jìn)一步完善，加強(qiáng)分類環(huán)節(jié)的協(xié)商性，并形成規(guī)范。
“對(duì)話密度要增加”指的是，在提案議題的確定、提案的分類、提案的協(xié)商、共識(shí)的形成等環(huán)節(jié)，都要增加對(duì)話的密度，特別是重點(diǎn)提案的協(xié)商，要制定相應(yīng)的機(jī)制和程序，給予充分的時(shí)間進(jìn)行反復(fù)協(xié)商，力求達(dá)致具體、明確的共識(shí)。比如對(duì)提案所提出的意見和建議，何者能行，何者不能行，何者需要何種條件方能施行，等等，都需要明確。形成共識(shí)是協(xié)商實(shí)效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須加以相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｔ诖诉^程中，協(xié)商各方都會(huì)改變?cè)鹊恼J(rèn)知，形成新的態(tài)度和立場，這是協(xié)商的題中應(yīng)有之義，是協(xié)商理性的重要體現(xiàn)，要加以倡導(dǎo)和鼓勵(lì)。
“協(xié)商共識(shí)要公開”指的是，各方協(xié)商的結(jié)果要向社會(huì)和媒體公開。這就需要把取得的協(xié)商共識(shí)形成協(xié)商文本，并由協(xié)商各方簽字確認(rèn)。這樣做的好處，一是促使協(xié)商各方明確表達(dá)自己的意見，二是有利于協(xié)商共識(shí)進(jìn)入決策有明確的依據(jù)，三是協(xié)商共識(shí)的公開有利于社會(huì)公眾和輿論對(duì)于我國協(xié)商制度的運(yùn)行及其實(shí)效性有清晰的認(rèn)知，增強(qiáng)制度自信。
提案協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新的具體建議
第一，以《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案工作條例》（以下簡稱《條例》）整合、規(guī)范提案工作文件。現(xiàn)行有關(guān)提案工作的機(jī)制性規(guī)范文件，除了《條例》以外，還有《關(guān)于開展全國政協(xié)專門委員會(huì)提案工作的暫行辦法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)優(yōu)秀提案和先進(jìn)承辦單位評(píng)選表彰暫行辦法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)重點(diǎn)提案遴選與督辦暫行辦法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)提案委員會(huì)提案審查工作細(xì)則》（暫行）、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議提案辦理協(xié)商辦法》等。建議把所有五個(gè)配套性文件的規(guī)范性內(nèi)容一體納入《條例》，突出《條例》作為覆蓋和規(guī)范提案工作的所有方面和各個(gè)環(huán)節(jié)的地位和性質(zhì)。
第二，完善“重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)”機(jī)制。“重點(diǎn)提案辦理協(xié)商會(huì)”這一方式，其特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)在于深刻體現(xiàn)了“面對(duì)面協(xié)商”這一協(xié)商民主的基本精神，對(duì)于增強(qiáng)提案工作協(xié)商實(shí)效性，具有十分廣闊的發(fā)展空間。建議細(xì)化重點(diǎn)提案提出和確定的程序。重點(diǎn)提案即協(xié)商會(huì)議的議題，應(yīng)明確規(guī)定全體政協(xié)委員、政協(xié)參加單位以及政府部門，都可以提出何者為重點(diǎn)提案，要求作為協(xié)商會(huì)議的議題。經(jīng)過召開議題協(xié)商會(huì)議等方式反復(fù)協(xié)商，加以確定。細(xì)化會(huì)議發(fā)言的程序。會(huì)議的發(fā)言即各方的對(duì)話協(xié)商，為達(dá)致協(xié)商對(duì)話的充分和深入，要給予與會(huì)者展開多輪對(duì)話的充分的協(xié)商時(shí)間。三是規(guī)定協(xié)商共識(shí)形成的程序。明確規(guī)定以《協(xié)商會(huì)議紀(jì)要》作為協(xié)商共識(shí)的文本，并明確《紀(jì)要》內(nèi)容公開的范圍和方式
| 分享到： |