——市政協(xié)城中村問題調(diào)研綜述
根據(jù)市委主要領(lǐng)導(dǎo)的要求，市政協(xié)常委會(huì)確定，把城中村改造作為今年的重點(diǎn)調(diào)研課題，成立了由卜鐵洪副主席為組長的重點(diǎn)調(diào)研課題組。6月初開始，調(diào)研組的同志們，深入基層和相關(guān)職能部門、單位，進(jìn)行了為期三個(gè)多月的調(diào)查研究，逐步形成了《益陽市中心城區(qū)城中村改造調(diào)研報(bào)告》，9月20日，政協(xié)益陽市五屆常委會(huì)第20次會(huì)議，協(xié)商通過了這個(gè)調(diào)研報(bào)告。會(huì)后，市政協(xié)很快形成了“參閱件”，將相關(guān)意見建議直接提交市委、市政府決策參考。
五大問題日益凸顯
近年來，隨著益陽城市建設(shè)的快速發(fā)展，中心城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，建成區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了一大批城中村。目前，我市業(yè)內(nèi)對中心城區(qū)城中村的區(qū)域界定有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是按照70平方公里的建成區(qū)范圍，共有35個(gè)城中村；二是按照2013年修改后的《益陽市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》109平方公里規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍，共有48個(gè)城中村。
我市城中村因城市建設(shè)的不斷推進(jìn)而逐步被城市包圍，但剩余土地性質(zhì)、建筑格局、社會(huì)管理和居民生活方式等，仍保留傳統(tǒng)農(nóng)村特征，按照被城市包圍的程度和發(fā)展趨勢，這些城中村大致可分為三類：第一類是全部失地的“城中村”。這類城中村處于城市建成區(qū)中心地帶，除宅基地外，村集體土地幾乎沒有任何空地可供城市建設(shè)征用。這類城中村已基本完成社區(qū)改造，基本融入城市，農(nóng)民大部分已轉(zhuǎn)為居民，這屬于成熟型的城中村。典型的如赫山村、桃花侖村、金銀山村、永豐村等8個(gè)城中村；第二類是大部分失地的“城中村”。這類城中村的大部分土地被城市建設(shè)項(xiàng)目征用，尚余少量農(nóng)用地和不規(guī)則的空坪隙地，土地所有權(quán)大部分屬于國家所有，少部分仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地處城市建成區(qū)與城郊的結(jié)合部，與城市建設(shè)用地相互嵌入，大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)正在實(shí)施或已完成，社區(qū)改造已啟動(dòng)，屬于發(fā)展型的城中村。如正在試點(diǎn)改造的毛家塘村以及龍嶺工業(yè)園、長春工業(yè)園等地的28個(gè)城中村；第三類是土地較多的“城中村”。這類城中村仍有較多農(nóng)用地，除少量土地被征用之外，絕大部分土地仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。這類城中村處于城市建成區(qū)外圍，是城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的重點(diǎn)區(qū)域、已列入城區(qū)長期發(fā)展框架并急需進(jìn)行規(guī)劃控制和建設(shè)引導(dǎo)的村落，屬于初生型城中村。如高新區(qū)的澗山村、石港灣村等12個(gè)城中村。
由于規(guī)劃、建設(shè)、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面的原因，目前，我市中心城區(qū)城中村已經(jīng)跟不上城市發(fā)展的步伐，存在著許多不容忽視的問題。歸納整理這次市政協(xié)組織的專題調(diào)研成果，當(dāng)前城中村的問題，主要有五個(gè)方面：
違章建筑多。多年以來，我市中心城區(qū)亂搭、亂建成風(fēng)。一些開發(fā)商與當(dāng)?shù)卮甯刹磕酥琳块T工作人員相互勾連，形成了一條看不見的黑色利益鏈條，導(dǎo)致地下黑開發(fā)盛行，小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，亂搭亂建幾乎到了失控地步。
基礎(chǔ)設(shè)施差。城中村的基礎(chǔ)設(shè)施基本沒有納入市政建設(shè)與管理范圍，道路、路燈、水電、燃?xì)狻⑽鬯芫W(wǎng)、消防通道及設(shè)施等，嚴(yán)重不足或不配套，臟、亂、差問題突出。如茂林村的臭水溝多年污水泛濫的問題、團(tuán)洲村大部分村民長年未通自來水的問題等等，就是典型例子。
綜合管理難。城中村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，“黃、賭、毒、偷、盜、搶”等社會(huì)問題突出，治安形勢嚴(yán)峻，社會(huì)綜合治理壓力很大。據(jù)調(diào)查，全市治安、刑事案件有25%－30%集中在中心城區(qū)的城中村；赫山區(qū)2016年上半年發(fā)生在城中村的案件達(dá)135起，超過總數(shù)的三分之一。城中村行政管理體制不順，社區(qū)和資管委之間形成兩張皮。據(jù)調(diào)查，目前全市共有“一資一社區(qū)”、“一資多社區(qū)”等多種管理模式，社區(qū)和資管委，在社會(huì)事務(wù)管理和集體資產(chǎn)管理上，職能不清，權(quán)責(zé)不明，相互扯皮，互相推諉。
建房矛盾突出。城中村村民自有房屋部分年代久、面積小、質(zhì)量差、危房多，許多已不能滿足居住需求，加上分家分戶等因素，急需建房的人數(shù)越積越多，拆舊建新愿望迫切。但目前中心城區(qū)主城區(qū)范圍內(nèi)建房管控十分嚴(yán)格，村民改造、新建申請大都未得審批，由此引發(fā)的矛盾糾紛日益突出。
就業(yè)和社保壓力大。城中村居民大都以房屋出租作為主要收入來源。在就業(yè)選擇上，普遍存在高不成低不就的現(xiàn)象。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的兩個(gè)險(xiǎn)種，即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)都偏低，且很不平衡。
這些問題，正在制約著城市的發(fā)展，特別是對城市面貌、城市品位和居民生活質(zhì)量造成了不同程度的影響，越來越成為城市健康發(fā)展的瓶頸。
試點(diǎn)探路城中村改造
去年年底召開的中央城市工作會(huì)議明確提出：力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。益陽的城中村改造怎么辦？相關(guān)職能部門民就此展開調(diào)查研究，提出了大致目標(biāo)：到2020年，力爭基本完成市中心城區(qū)建成區(qū)范圍內(nèi)城中村改造任務(wù)，實(shí)現(xiàn)城中村“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：即集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍⒋迩f轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)、農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)。經(jīng)過改造4后的城中村，要逐步成為環(huán)境優(yōu)美、功能完善、和諧安康的現(xiàn)代化社區(qū)。
2014年，我市初步啟動(dòng)城中村改造，按照統(tǒng)一規(guī)劃、整體部署；政府主導(dǎo)、公司運(yùn)作；因村制宜，分類施策；先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)的工作思路，務(wù)求規(guī)范、有序、高效。為此，重點(diǎn)啟動(dòng)了赫山區(qū)毛家塘村、資陽區(qū)馬良村的改造試點(diǎn)。整體來說，試點(diǎn)工作進(jìn)展比較順利。
2014年，市政府明確對赫山區(qū)赫山街道毛家塘村進(jìn)行試點(diǎn)改造，投資主體為市城建投資公司，拆遷安置工作主體為赫山區(qū)政府，采用整體推進(jìn)、貨幣化安置等方式進(jìn)行改造。該村改造面積653畝，共分四大片區(qū)，可處置土地570畝，涉及村民620戶1330人，需拆遷房屋223棟，預(yù)計(jì)，需投入征地、拆遷、安置和社保費(fèi)用，與土地處置及所需支付的改造成本，基本持平。目前，該村的改造正穩(wěn)步推進(jìn)，至9月14日止，已對一片區(qū)285戶拆遷戶的房屋和附屬物征收補(bǔ)償情況進(jìn)行了出榜公示，已簽訂拆遷安置協(xié)議60份、112戶，拆除房屋23棟。簽訂商品房團(tuán)購合同14份，面積31687.36平方米。但是，當(dāng)前也面臨一些困難與問題，如，專門的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尚待完善；拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷戶的心理預(yù)期有一定差距。
2014年，資陽區(qū)為落實(shí)市長辦公會(huì)議精神，針對群眾迫切要求建房的危房戶片區(qū)和有商業(yè)開發(fā)價(jià)值的地塊先行改造開發(fā)，著手對長春經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)馬良村人民街、致富路、陳家灣路、幸福路沿線和馬良安置點(diǎn)“四線一點(diǎn)”，實(shí)施城中村改造。改造總長度7.6公里，改造總面積132.9畝，涉及馬良村等4個(gè)資管委。兩年來，按照“七個(gè)統(tǒng)一”的工作思路，由長春經(jīng)開區(qū)主導(dǎo)負(fù)責(zé)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)、制定政策和審批監(jiān)管，相關(guān)資管委全面負(fù)責(zé)本轄區(qū)城中村的拆遷、整體改造工程和住房分配等具體工作。涉及住房改造資金全部由群眾自行承擔(dān)，基礎(chǔ)配套由區(qū)政府統(tǒng)籌安排，村民住房和商鋪按群眾自愿、統(tǒng)一分配的原則進(jìn)行。到2016年8月底止，“四線一點(diǎn)”改造基本完成，共拆除房屋508棟，建成房屋461棟、商業(yè)鋪面1583間，安置村民523戶。同樣的，馬良村改造，當(dāng)前也面臨不少困難與問題，尤其是群眾思想不統(tǒng)一，群眾自籌資金難落實(shí)，臨街門面以外的縱深（內(nèi)部）改造難以推進(jìn)，集體土地性質(zhì)難以轉(zhuǎn)換。
兩兩個(gè)試點(diǎn)單位的情況表明，要真正實(shí)現(xiàn)村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛⒋迩f轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。
政協(xié)建言開啟新思維
城中村改造，作為各地區(qū)普遍面臨的一大難事，沒有靈丹妙方，如果不去努力推進(jìn)，城中村問題只會(huì)積重難返，甚至愈演愈烈。外地的實(shí)踐表明，城中村改造越早越主動(dòng)，效果越明顯，老百姓越受益；越晚越被動(dòng)，改造成本越高，改造難度和風(fēng)險(xiǎn)也越大。因此，我市必須按照中央和省里的相關(guān)政策要求，借鑒外地的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合益陽的具體實(shí)際，下大力氣推進(jìn)城中村改造。為此，市政協(xié)提出了[突出規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化工作機(jī)制、改革管理體制、用好用活政策、科學(xué)安排拆遷、有效利用土地、完善補(bǔ)償辦法、推進(jìn)貨幣安置、確保老有所養(yǎng)、努力促進(jìn)就業(yè)等11個(gè)方面的建議。
這些建議，內(nèi)容翔實(shí)而具有一定的操作性。比如，講到城中村改造，必須分類施策。我市中心城區(qū)48個(gè)城中村，情況各不相同，需要結(jié)合各村的實(shí)際，分別分類制定實(shí)施方案。根據(jù)我市城中村的實(shí)際，市政協(xié)就提出了主要推進(jìn)城中村改造的三種模式：一，整體推進(jìn)型。這類城中村已經(jīng)完全沒有或尚保留有部分集體控制土地，但人居環(huán)境很差，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重影響城市總體形象，整體拆遷后可提高土地利用率、提升城市核心區(qū)塊的整體品位。這一類城中村，可采用政府主導(dǎo)、公司運(yùn)作的方式進(jìn)行集中征拆、整體改造。二，整治完善型。這類城中村因居住區(qū)集中成片，建筑質(zhì)量較高，基礎(chǔ)設(shè)施較好，大規(guī)模征地拆遷沒有現(xiàn)實(shí)意義。可采取環(huán)境整治、局部拆除、立面整飾、完善公共配套設(shè)施等措施，由政府主導(dǎo)進(jìn)行部分改造與治理，進(jìn)一步優(yōu)化人居環(huán)境。三，規(guī)劃引導(dǎo)型。這類城中村處于城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍，土地暫時(shí)沒有被征用或很少被征用。當(dāng)前必須統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格管理，搞好綜合治理、嚴(yán)控亂建違建，嚴(yán)防出現(xiàn)目前一些城中村的各種問題。
又如，科學(xué)依法拆遷。市政協(xié)建議，要尊重農(nóng)民主體意愿。無論是在城中村改造的規(guī)劃制定階段、方案制定階段、還是實(shí)施階段，都要廣泛征求當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民的意見與建議，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，做好耐心細(xì)致的群眾工作。要搞好拆遷風(fēng)險(xiǎn)評估，不搞強(qiáng)征強(qiáng)拆，不引發(fā)局部社會(huì)不穩(wěn)；要以拆違為突破口，做到先拆違，再拆遷。要嚴(yán)厲查處違法違章建筑，對房屋拆遷補(bǔ)償前，先進(jìn)行合法性認(rèn)定；對違法違章建筑，一律不予補(bǔ)償；對拆違工作不到位的，一律不啟動(dòng)城中村改造。
市政協(xié)的這些建議，在調(diào)研過程中，有的已通過各種渠道，逐步傳遞到了相關(guān)職能部門。近日，市政協(xié)又通過相應(yīng)協(xié)商機(jī)制，進(jìn)入市里的決策層面，并引起了市委、市政府的高度重視。我們完全有理由相信，我市中心城區(qū)城中村改造的步伐，一定會(huì)更快更穩(wěn)。
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