關(guān)于調(diào)整我市農(nóng)民集中居住工作思路與對(duì)策的
建 議 案
（2014年6月27日政協(xié)益陽(yáng)市五屆八次常務(wù)委員會(huì)議協(xié)商通過(guò)）
中共益陽(yáng)市委、益陽(yáng)市人民政府：
農(nóng)民集中居住作為我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，自2012年在全市進(jìn)行試點(diǎn)示范以來(lái)，由于市委市政府的高度重視和強(qiáng)力推動(dòng)以及市直相關(guān)部門(mén)、各區(qū)縣(市)大量積極扎實(shí)的工作，試點(diǎn)示范進(jìn)展良好。同時(shí)，在試點(diǎn)示范過(guò)程中也暴露出一些較為嚴(yán)重的困難和急待解決的問(wèn)題。今年3至6月，市政協(xié)組織重點(diǎn)課題調(diào)研組，對(duì)全市農(nóng)民集中居住工作進(jìn)行了深入的調(diào)研，形成了《關(guān)于益陽(yáng)市農(nóng)民集中居住的問(wèn)題與對(duì)策研究》的調(diào)研報(bào)告，現(xiàn)將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和提出的意見(jiàn)建議綜述如下：
一、集中居住區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題
1.政府過(guò)度包攬。各地試建的農(nóng)民集中居住區(qū)，無(wú)一例外地全部都是由領(lǐng)導(dǎo)掛帥、政府主導(dǎo)、部門(mén)支持，有的甚至是舉各方之力進(jìn)行建設(shè)的。政府包規(guī)劃、包設(shè)計(jì)、包建設(shè)、包配套、包管理、包服務(wù)、包協(xié)調(diào)，這種大包大攬的結(jié)果是政府投入了大量的人力、物力、財(cái)力和領(lǐng)導(dǎo)精力，但老百姓并不買(mǎi)賬。相反，卻助長(zhǎng)了入住農(nóng)民較為嚴(yán)重的依賴(lài)心理。
2.規(guī)模過(guò)度集中。我市現(xiàn)行試點(diǎn)建設(shè)的集中小區(qū)大多規(guī)模較大（平均規(guī)模達(dá)297戶(hù)），且全部為多層和高層樓房。過(guò)度地追求集中規(guī)模往往使與之相應(yīng)的大而全的由公共財(cái)政投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過(guò)高。這種再造一批“小城鎮(zhèn)”的做法，既沒(méi)有必要，也顯得難度太大，事與愿違。
3.資金籌集困難。各地試點(diǎn)建設(shè)集中居住區(qū)最大的瓶頸是資金瓶頸。一是配套資金需求巨大（一般為每戶(hù)6—10萬(wàn)元，最高的需達(dá)13萬(wàn)元/戶(hù)）。二是資金整合困難。三是鎮(zhèn)村資金配套乏力。
4.用地落實(shí)困難。一是適用建房土地難尋。二是用地規(guī)劃難于銜接。三是用地調(diào)整難到位。
5.后續(xù)管理困難。集中居住區(qū)的道路、綠地等的養(yǎng)護(hù)，房屋的維修，垃圾的清掃清運(yùn)，社會(huì)治安等后續(xù)管理、服務(wù)耗費(fèi)精力大、投入資金多，鎮(zhèn)村兩級(jí)疲于應(yīng)付，難以承受。
6．違建屢禁不止。當(dāng)前，一方面政府在強(qiáng)力推動(dòng)農(nóng)民集中居住的試點(diǎn)示范，另一方面我市廣大農(nóng)村農(nóng)民建房卻處于一種無(wú)序、混亂的狀態(tài)，侵占農(nóng)田、耕地等違規(guī)、違法現(xiàn)象屢禁不止，大量散建住房比比皆是。由于沒(méi)有從根本上研究和解決農(nóng)村違法散建住房的問(wèn)題，農(nóng)民集中居住試點(diǎn)示范的意義被大打折扣。造成我市廣大農(nóng)村農(nóng)民大量違建住房的原因是：一是認(rèn)識(shí)缺失；二是規(guī)劃缺失；三是監(jiān)管缺失；四是責(zé)任缺失。
7.發(fā)展前景堪憂。我市現(xiàn)行選擇的由政府主導(dǎo)的農(nóng)民集中居住模式在發(fā)展過(guò)程中，還有許多需要解決的現(xiàn)實(shí)困難和潛在問(wèn)題，其發(fā)展前景并不樂(lè)觀。一是生產(chǎn)生活不便利。二是缺少產(chǎn)業(yè)支撐。三是土地節(jié)約難到位。四是操作層面顯失公平。五是最終歸屬難料，有可能逐步演變成為“空殼小區(qū)”。
二、對(duì)策與建議
我市農(nóng)民集中居住工作歷經(jīng)兩年的試點(diǎn)示范，探索了一些各具特色的模式，也摸索了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)示范工作呈逐步向面上推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。但整體而言，這些模式與經(jīng)驗(yàn)并不具備普遍的適用性，既難于復(fù)制，更難以推廣。唯有按照“循序漸進(jìn)、適度集中、規(guī)劃引領(lǐng)、政府引導(dǎo)、農(nóng)民自主、嚴(yán)厲監(jiān)管”的思路和理念，從體制和機(jī)制層面進(jìn)行改革與完善，才是破解我市農(nóng)民集中居住難題的治本之策。
1.由急于求成向循序漸進(jìn)轉(zhuǎn)變
農(nóng)民集中居住既能集約節(jié)約土地，提高公共財(cái)政資金扶農(nóng)惠農(nóng)效率，又能改善農(nóng)民居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活品質(zhì)，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的偉業(yè)，同時(shí)又是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求。但就現(xiàn)階段我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體水平而言，農(nóng)民集中居住不可能一蹴而就。各級(jí)黨委、政府要樹(shù)立一種“功成不必在我”的理念，要準(zhǔn)備花十年、二十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的適度集中居住。要從基礎(chǔ)做起，盡快改革和完善監(jiān)管體制和機(jī)制；要從基層做起，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用和鎮(zhèn)、村兩級(jí)的基礎(chǔ)性作用，走出一條既適應(yīng)時(shí)代要求、又切合益陽(yáng)實(shí)際的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路子。
2.由注重規(guī)模向因地制宜轉(zhuǎn)變
拆遷安置型和城鎮(zhèn)拓展型是解決我市無(wú)地、失地或有閑置地基（房屋）的農(nóng)民新建（購(gòu)）房屋的兩種有效模式。特別是城鎮(zhèn)拓展型，因?yàn)榫o密結(jié)合了國(guó)家當(dāng)前和今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，又符合大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城（鎮(zhèn)）生活與發(fā)展的意愿和趨勢(shì)，具有良好的發(fā)展前景。當(dāng)務(wù)之急是要通過(guò)無(wú)地、失地農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地返耕和建設(shè)用地增減掛鉤等政策實(shí)現(xiàn)貨幣化補(bǔ)償，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)房并最終實(shí)現(xiàn)市民化。
就我市廣大農(nóng)村整體而言，“以組為主、一戶(hù)一宅、適度規(guī)模、村民自建”是符合我市廣大農(nóng)村農(nóng)民集中居住（包括拆舊建新和分戶(hù)建新）具體實(shí)際的、普遍適用的模式。
3.由點(diǎn)上典型示范向面上規(guī)劃引領(lǐng)轉(zhuǎn)變
顯然，由各級(jí)政府強(qiáng)力主導(dǎo)的大規(guī)模集中小區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)示范既沒(méi)有了必要，也可能難以為續(xù)。鎮(zhèn)村兩級(jí)的村民建房布局規(guī)劃和到組的布點(diǎn)規(guī)劃的重要性和緊迫性已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái)。在規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)于選址、設(shè)計(jì)要突出三個(gè)要點(diǎn)：一要突出以人為本。要充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿和生產(chǎn)、生活習(xí)慣。二要突出科學(xué)合理。既要堅(jiān)持人與環(huán)境的和諧發(fā)展，貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)地方特色，又要與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及交通、水利等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相銜接，確保規(guī)劃能夠順利實(shí)施。三要突出簡(jiǎn)單實(shí)用。對(duì)于組一級(jí)的集中居住點(diǎn)的規(guī)劃選址，不要苛求過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)化水平，力求簡(jiǎn)單、樸實(shí)、管用，以減少不必要的設(shè)計(jì)費(fèi)用。四要突出農(nóng)民的主體地位。要讓廣大農(nóng)民全過(guò)程參與規(guī)劃的論證與聽(tīng)證，經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)后方可批準(zhǔn)和實(shí)施，讓農(nóng)民服從和執(zhí)行規(guī)劃成為一種自覺(jué)行動(dòng)。
為了確保我市廣大農(nóng)村農(nóng)民集中居住規(guī)劃編制工作的盡快全面到位，我市應(yīng)制訂一個(gè)三年工作目標(biāo)，按照輕重緩急的原則，分期分批地將集中居住小區(qū)（點(diǎn)）規(guī)劃編制到位，確保三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)建房規(guī)劃全覆蓋。要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定，將土地出讓金收益的3%用于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制。同時(shí)，建議市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)財(cái)政分別設(shè)立一筆專(zhuān)項(xiàng)資金，按照合理的比例分擔(dān)規(guī)劃費(fèi)用。
4.由政府強(qiáng)力主導(dǎo)向引導(dǎo)扶持轉(zhuǎn)變
實(shí)踐證明，由各級(jí)政府強(qiáng)力推動(dòng)的大規(guī)模集中小區(qū)建設(shè)，并不完全符合我市廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)際。政府的主要職責(zé)應(yīng)該及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)向。一要加強(qiáng)宣傳教育。要大力宣傳農(nóng)民集中居住的重要意義，宣傳關(guān)于農(nóng)民建房的法律、法規(guī)和相關(guān)政策，教育廣大農(nóng)民嚴(yán)格依法、依政策和規(guī)劃要求建房，嚴(yán)格按程序辦理各項(xiàng)報(bào)批手續(xù)。二要強(qiáng)化政策引導(dǎo)。要盡快制訂并出臺(tái)《益陽(yáng)市農(nóng)村農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)或管理辦法》，明確工作思路、明確目標(biāo)任務(wù)、明確工作機(jī)制、明確各部門(mén)和各級(jí)地方政府、村級(jí)組織的責(zé)任分工、明確調(diào)動(dòng)農(nóng)民集中居住積極性的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和遏制農(nóng)民非法亂建的各項(xiàng)監(jiān)管措施。要積極探索并出臺(tái)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、宅基地返耕、增減掛鉤等形式集約節(jié)約用地的有效途徑和操作辦法，努力探索小區(qū)農(nóng)民“自我管理、自我約束、自我服務(wù)”的有效形式。三要多方扶持。要建立集體和農(nóng)民自籌為主、政府支持為輔，社會(huì)力量參與的多渠道、多元化投入機(jī)制。縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政要在力所能及的前提下，適當(dāng)整合部分相關(guān)涉農(nóng)資金作為小區(qū)建設(shè)的扶持或獎(jiǎng)勵(lì)資金投入，各地在土地出讓金凈收益和土地增減掛鉤項(xiàng)目資金中，也要提取一定比例用于集中居住區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)。要引入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面力量包括在外成功人士的捐贈(zèng)和贊助。
5.由部門(mén)各自為政向合力監(jiān)管轉(zhuǎn)變
國(guó)土、住建、規(guī)劃部門(mén)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)組織分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、合力監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民建房由亂到治、由分散到集中的長(zhǎng)效機(jī)制和治本之策。一要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。要借鑒江西吉安市的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設(shè)管理站的各項(xiàng)職能，明確2—4名懂專(zhuān)業(yè)、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膶?zhuān)職規(guī)劃、建設(shè)管理干部專(zhuān)門(mén)從事規(guī)劃、建設(shè)管理工作。二要明確職責(zé)分工。要強(qiáng)化縣級(jí)人民政府特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府的責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)村級(jí)組織的積極性，將監(jiān)管的觸角延伸到基層的每一個(gè)角落。三要嚴(yán)格管理執(zhí)法。要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”政策，嚴(yán)格宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件和規(guī)劃審批程序。要加大定期、不定期巡查力度，嚴(yán)格依法打擊非法建房行為。四要形成監(jiān)管合力。建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃例會(huì)為主要平臺(tái)的聯(lián)合審批制度，形成地方政府、村級(jí)組織和職能部門(mén)之間的監(jiān)管合力。五要嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)和村級(jí)組織的責(zé)任，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲機(jī)制和問(wèn)責(zé)辦法，堅(jiān)決剎住非法亂建歪風(fēng)。
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